Periodismo contra el cambio climático
Entrevista sobre la reforma tributaria en el sector minero:
“Por seis años, el Estado peruano no recibe ni un centavo por impuesto a la renta de Las Bambas”
“Por seis años, el Estado peruano no recibe ni un centavo por impuesto a la renta de Las Bambas”
Armando Mendoza, economista miembro del Grupo Justicia Fiscal Perú, explica sobre la situación de recaudación de tributos en nuestro país y por qué las empresas grandes formales, como las mineras, pueden asumir mayores responsabilidades tributarias para mejorar la calidad de vida de los peruanos y reducir sus impactos negativos en el entorno de sus lugares de operaciones.
Foto: FEMMA.
Por Andrea Morales y Romina Ballesteros
¿Cuál es la situación actual de la recaudación tributaria en el Perú?
Hay un proceso de recuperación entre el 2020 y 2021, con respecto a la caída sustancial que hubo en el 2020 debido a la pandemia. En el 2020, la recaudación tributaria, con la participación del PBI, cayó a 13%, es decir, un monto extremadamente bajo y; ciertamente, durante el 2021, a medida que se ha ido recuperando la economía, abriendo las actividades y aligerando las restricciones, la economía se ha recuperado. Por ende, la recaudación se ha recuperado.
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Sin embargo, incluso con esta recuperación, los niveles de presión tributaria en el Perú son extremadamente bajos. No solamente ahora, sino que este problema se viene arrastrando hace décadas. Entonces, no tiene nada que ver con le impacto de la pandemia, que es una cuestión coyuntural. La realidad de la recaudación tributaria en el Perú es muy baja. En el Perú se recauda, poco, tarde o nunca.
Y respecto a América Latina, ¿cómo estamos?
Comparado con los estándares de otros países de la región, recaudamos mucho menos de lo que deberíamos, considerando nuestro nivel de desarrollo económico. En el 2019, antes de la pandemia, se estimaba que la recaudación tributaria en el Perú era de aproximadamente 16%; los países más desarrollados económicamente recaudan por encima del 30% del promedio, es decir, nosotros estamos recaudando menos de la mitad de lo que recaudan los países más desarrollados y eso tiene que ver con muchos problemas estructurales como diseño y ejecución de políticas. El sistema tributario del Perú es muy deficiente.
Qué fácil es decir el problema de la recaudación es la informalidad. Y sí, sin duda es un problema importante que hay que resolver, pero no es el único”
¿Por qué se está reabriendo el debate sobre que las empresas formales grandes como las mineras formales tributen más?
Hay que tomar en consideración que el problema tributario es un problema con muchas aristas, por lo que no se tiene una salida clara. Por ejemplo, respecto a la informalidad, este es uno de los problemas más graves que tiene la economía peruana, un nivel del 70%. En las últimas décadas, tres cuartas partes de la población económicamente activa (PEA), es decir, aquella que trabaja o está buscando empleo activamente, se mueve en la informalidad, y obviamente esto va ligado al no pago de tributos. Sin embargo, esta situación viene desde mucho tiempo atrás y, ahora con la pandemia, la enorme pérdida de empleo que hubo y la salida de muchas empresas del sector formal, ha empeorado.
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Ahora bien, parte importante del discurso de aquellos sectores que no están en favor de una reforma tributaria siempre señalan que “el problema es la informalidad y que cuando se solucione, se registre a todos, se extienda a todos el alcance del sistema tributario; el problema de recaudación se acabará. No es necesario mayores revisiones o reformas al sistema tributario más allá de la lucha contra la informalidad”. Yo siento que eso se ha convertido en una suerte de muletilla; es decir, qué fácil es decir el problema de la recaudación es la informalidad. Y sí, sin duda es un problema importante que hay que resolver, pero no es el único. La idea de que reduciendo el tema de la informalidad, automáticamente se va a incrementar la recaudación a los niveles que deseamos, yo francamente lo dudo.
¿Por qué?
Porque nuevamente no estamos hablando de una situación de blanco o negro, sino una situación que tiene muchos matices de grises. Por ejemplo, un problema grave que hay y no se suele tomar en cuenta en el debate es el formal que es informal, es decir, aquella empresa que es formal, pero que tiene prácticas elusivas, evasivas o que se mueve en de alguna manera en la informalidad para reducir sus pagos de impuestos. Al respecto, se ha encontrado que un porcentaje importante de la población de trabajadores informales no trabajan en empresas informales, sino que trabajan para empresas formales que no los registran. Entonces, la idea de que el gran problema de la tributación en el Perú es el pequeño informal que está en su pequeño taller y por eso es que no hay suficiente recaudación, no me convence. Hay muchas áreas grises.
¿Qué otros problemas que hacen que la recaudación tributaria en el Perú sea tan deficiente?
Hay empresas formales que se benefician, en mi opinión indebidamente, de exoneraciones, tasas de bajadas, créditos y otros. Les permite bajar de una manera considerable sus pagos de tributos, pese a los altos niveles de ganancia y rentabilidad registrados en los últimos años. Entonces, creo que no es solo un problema de la informalidad en el Perú, también es un problema de la mala distribución de las cargas tributarias, esto es, la inequidad al asignar impuestos y la ambigüedad con aquellos, muchas veces grandes empresas, que se mueven dentro del sistema, manipulando incluso las reglas, con tal de poder reducir indebidamente su presión tributaria.
Entonces, ¿debemos enfocarnos en las grandes empresas formales con prácticas elusivas y evasivas para mejorar nuestro sistema tributario?
Yo estoy absolutamente de acuerdo con el avance de la formalización, pero eso no es suficiente para poder asegurar una recaudación adecuada en el Perú, en mi opinión. Mucho habrá que hacer con aquellos que se mueven entre ambos sectores, con un pie en lo formal y lo informal, como aquellos que efectivamente son formales, tienen todos sus papeles en regla, pero pagan muy poco usando distintos mecanismos legales y, en algunos casos, ilegales.
Pensando en el sector minero, donde hay incluso grandes corporaciones, ¿ellos acceden a ciertos beneficios tributarios que les permita reducir considerablemente su pago de impuestos?
El sector minero sí cuenta con algunos beneficios, los cuales en algunos casos son estándares de la industria a nivel mundial, aunque eso no quita que se pueda discutir la conveniencia de estos. Uno de estos beneficios es, y que es preocupante, el Régimen Especial de Recuperación Anticipada, es decir, la recuperación de la inversión.
RÉGIMEN DE RECUPERACIÓN ANTICIPADA. Devolución del IGV pagado en las operaciones de importación y/o adquisición local de bienes intermedios, bienes de capital, servicios y contratos de construcción. Foto: Sunat.
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¿A qué se refiere?
Cuando una empresa minera hace una inversión, hablamos de invertir miles de millones de dólares, antes que comience a pagar impuestos, esta debe recuperar su inversión. En otras palabras, toda esta inversión que han realizado funciona como una suerte de crédito contra su pago de impuesto a la renta. En tanto no recupere esa inversión, independiente de los ingresos que tenga, esta carga se descuenta contra esos ingresos, de tal manera que no va a empezar a pagar hasta que finalmente haya recuperado toda su inversión y recién empiece a tener lo que llamaríamos un saldo neto de ganancia.
¿Por ejemplo?
Un caso conocido es el de Las Bambas. Esta empresa invirtió aproximadamente 10 mil millones de dólares para el desarrollo de la mina. En el 2016, Las Bambas ya comenzó a producir y exportar cobre y a recibir ingresos por sus ventas en el extranjero y, obviamente, ganancias. Sin embargo, la empresa no paga hasta ahora un centavo de impuesto a la renta. Recién va a empezar a pagar en el 2022.
LAS BAMBAS. Empresa minera de inversión china. Foto: La Republica.
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¿Por qué?
Porque esos ingresos que está recibiendo, en este momento, no es que generen una tasa imponible sobre el cual aplicar un impuesto a la renta, sino que eso se va a descontando contra todo el monto que invirtió para el desarrollo de la mina y, hasta que no termine ese proceso, no va a pagar: es como si la empresa estuviera trabajando a pérdida. Es decir, desde el 2016 hasta el 2022, estamos hablando de 6 años, el Estado peruano no ha recibido ni recibirá un centavo por impuesto a la renta sobre Las Bambas. Ese es un caso complicado.
¿Entonces todos los beneficios tributarios son negativos para obtener una mayor recaudación?
En principio, te diría que cualquier beneficio tributario debería regirse por esta regla: no puede haber beneficios tributarios que sean indefinidos, indiscriminados, ilimitados e incondicionales. Los beneficios no son per se negativos, el problema en el Perú es que se han dado demasiados beneficios de ese tipo no tanto ni solo a la minería, sino a muchos otros sectores. Beneficios que no están supeditados a la generación de empleo o incremento a la productividad, etc., son al final como una suerte de subsidio que todos los peruanos pagamos en favor de estos sectores.
¿Qué otros retos tiene el Estado?
Otro de los retos que tiene el Estado son los juicios que enfrenta la SUNAT por parte de empresas que no están de acuerdo en pagar ciertos impuestos o ciertos montos y que mantiene sus deudas así congeladas.
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En principio partamos de que todo contribuyente, tanto empresa extranjera o un pequeño contribuyente, tiene el derecho de poder demandar y contestar lo que puede ser percibido como una decisión arbitraria o un error por parte de la administración, eso es un derecho inalienable. Sin embargo, el sistema está diseñado de tal manera que las grandes deudas pueden ser eternizadas en procesos contenciosos, administrativos y, luego en el Poder Judicial.
Otro de los retos que tiene el Estado son los juicios que enfrenta la SUNAT por parte de empresas que no están de acuerdo en pagar ciertos impuestos o ciertos montos y que mantiene sus deudas así congeladas
¿Cómo el Estado llega a la situación en el que no puede cobrar deudas a grandes empresas que a los ojos de todos están en la capacidad de pagarlos?
Lo que tenemos es el absurdo de procesos que, en algunos casos, vienen desde los años 90 o más y que vienen dando vueltas por una combinación de burocracia, superposición de procedimientos, exceso de beneficios y facilidades que se les ha dado a estas grandes empresas, etc. Porque no estamos hablando del pequeño bodeguero, estamos hablando de empresas grandes que pueden contratar grandes estudios de abogados y contadores, es decir, que tienen los recursos para pelearla y seguirla peleando.
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Mi impresión es que está tan mal manejado, que lo que se ha conseguido es que se eternicen los procesos. Pero aún más grave, en mi opinión, es que se han dado demasiadas facilidades para que algunas empresas puedan recurrir a procesos frívolos, donde empresas demandan al Estado por una cosa, y si pierden le meten contrademanda por otra cosa y luego por otra… y se pasan así 10, 15, 20 años. Entonces, hay temas por resolver en el marco jurídico, de las instituciones que están a cargo, en los procedimientos, etc.